警禁六四集會於法無據 扭曲《公安條例》立法目的 不符「限聚令」法律地位

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【 文:腸 】

政府以「未能確立擬進行的遊行及集會符合第 599G 章第 5 條的條件」,禁止六四遊行和集會,似乎是指違反香港法例第599G章 《預防及控制疾病(禁止羣組聚集)規例》(下稱「限聚令」)的聚集,一概須視為有損「公共安全」或「公共秩序」。

警務處處長禁止公眾集會的權力,來自香港法例第245章《公安條例》第9條,可於警務處處長合理地認為「為維護國家安全或公共安全 、公共秩序或保護他人的權利和自由而有需要」時行使。

必須立刻指出的是,與《香港人權法案》第17條及《公民權利和政治權利國際公約》第21條[1]相比,「維持公共衞生」並非《公安條例》下禁止集會的法定理由。

警務處處長無權引用公共衛生考慮禁止集會,並非法例的遺漏,而是立法者刻意為之。時任行政長官辦公室主任羅范椒芬1997年在臨時立法會法案委員會解釋有關條文的立法意圖時,確認「警務處處長反對的理由中不包括『公共衛生和公共道德』」,並「表示並無必要作此規定,因為根據現行法例,在發生疫症時,衛生署署長有權指定某處為禁區,並下令不得舉行遊行」[2]。至1999年,時任保安局局長葉劉淑儀在立法會席前再次強調:

「… 在《公安條例》下,警方可禁止集會及反對遊行的理由,與《公民權利和政治權利國際公約》所列的一致。《公安條例》甚至沒有引用公約所容許的所有限制,因此,較公約更為寬鬆。 … 警務處處長在決定是否禁止或反對某次集會或遊行時,必須遵從國際人權標準。如果他的決定受到質疑,則有關決定必須按該等標準加以裁決。」[3]

然而,「限聚令」由行政長官會同行政會議根據香港法例第599章《預防及控制疾病條例》第8條訂立,其唯一目的正正是「為防止、應付或紓緩 … 公共衞生緊急事態的影響,及為保障公眾健康」。正如終審法院在《郭榮鏗訴行政長官會同行政會議》[4]一案中指出,無論行政長官會同行政會議認為有關的緊急規例有多麼可取,規例都必須是為了處理有關的緊急情況或公共危險,而不是為了其他與主體法例無關的目的。

《公民權利和政治權利國際公約》第21條顯然將「公共安全/寧」 、「公共秩序」和「公共衛生」視為三個不同的獨立概念[5]。就此,《公安條例》第2(2)條明確規定,「公共安全 、保護公共衞生及保護他人的權利和自由各詞的釋義,與根據《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定所作的釋義相同。」《條例》中「公共秩序」的概念也是源自《公約》,但含義甚至比後者更狹窄,特指 「治安意義上的公共秩序,即維持公共秩序和防止公共秩序被擾亂」[6],當然更加與「公共衛生」無關。

事實上,《公安條例》第7(1)條規定「公眾集會可以舉行[但須受《公安條例》本身及事先通知的規定所限]」,是以權利的語言(即「可以」)表述。「限聚令」作為附屬法例,「不得與任何條例的條文互相矛盾」[7],亦即不得解釋為進一步限制本來已受《公安條例》限制的權利,否則等同非法超越《公安條例》的權限(ultra vires)。

因此,警務處處長禁止六四集會的決定,混淆了「公共秩序」、「公共安全」及「公共衛生」的人權法概念,是不當扭曲《公安條例》的立法目的,亦不符「限聚令」的法律地位,即使不論人權正當性,單從技術角度來看,已是於法無據。

 

[1] 即「… 除 … 為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衞生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制[集會自由]權利之行使」。
[2] 臨時立法會秘書處,《1997年社團(修訂)條例草案及1997年公安(修訂)條例草案委員會:第2次會議紀要》(1997年8月6日)臨立會519/96-97號文件,第17段。
[3] 立法會,《會議過程正式紀錄》(2000年12月20日)第1479頁(保安局局長葉劉淑儀語)。
[4] (2020) 23 HKCFAR 518, [2020] HKCFA 42第55段。
[5] 參見聯合國人權事務委員會,《關於和平集會權(第二十一條)的第37號一般性意見》(2020年9月17日)聯合國文件編號 CCPR/C/GC/37 第43-45段。
[6] 《梁國雄訴香港特別行政區》(2005) 8 HKCFAR 229第69, 82段。
[7] 香港法例第1章 《釋義及通則條例》 第28(1)(b)條。
 

標題為編輯所擬;原刊於作者 facebook